La región autónoma, el gobierno
regional autónomo y la descentralización, a la luz de los contenidos del texto constitucional
ecuatoriano de 2008 y los contenidos del nuevo constitucionalismo latinoamericano,
son instituciones que impulsan la transformación de la forma de Estado unitario
en otra, como es el Estado regional o alguna otra forma.
No obstante, la
conformación de la región autónoma a partir de la integración de dos o más
provincias, la institucionalización del gobierno regional autónomo, mediante la
elección de autoridades y el nuevo modelo de descentralización, obligatoria y
progresivo, sirven para impulsar la consolidación de una nueva forma de Estado,
que sin llegar al modo de Estado federal, debe sustituir la tradicional forma de
Estado unitario, no se pudo comprobar, porque el proceso de regionalización no
se ha iniciado, consiguientemente, tampoco ha dado lugar la institucionalidad
del GAD regional; y la descentralización se ha ejecutado, de modo muy limitado,
con contenidos que se traducen en la entrega de parcial de competencias, de
aquellas que la Constitución ya reconoce como exclusivas a favor de los GAD
provincial y municipal, los niveles que, junto con los GAD parroquiales
rurales, se encuentran operativos, con lo que el contenido es todavía más
limitado. Esto permite concluir que pese a los contenidos normativos
constitucional y legal desarrollados, la falta de concreción del proceso de regionalización
y la institucionalidad, así como el reducido avance de la descentralización, no
permiten advertir que la forma de Estado, unitario en su declaración
constitucional, esté en proceso de transformación hacia otra forma, por lo menos
no, como consecuencia de la opción de modificación de la organización territorial
con la concreción de las regiones autónomas, que ni siquiera se ha iniciado en su
forma voluntaria.
La discusión sobre el
elemento territorial del Estado se debate entre el surgimiento de nacionalismos
o el fortalecimiento de los existentes, que demandan ya no autonomía sino
independencia y los procesos de integración, antiguos y nuevos, con
inclusiones, exclusiones y la necesidad de nuevos marcos normativos.
La discusión, para que
no tenga únicamente un ámbito de incidencia académica o doctrinaria, debe
trasladarse a la agenda política de los gobernantes y líderes políticos, que
deben dar paso a profundizar la discusión sobre la necesidad de reconocer
mayores niveles de autonomía, más allá de confrontar o estar de acuerdo con
quienes históricamente la han reivindicado, como estrategia válida para mejorar
la gestión de lo público en el territorio dentro de las fronteras físicas
estatales, que en definitiva permitirá hacer efectiva la redistribución de la
riqueza, mediante la generación de nuevos polos de desarrollo, más allá de los
tradicionales, centralistas o bicentralistas, por estar concentrados en una o
dos grandes ciudades de un país como ha ocurrido a lo largo de la historia
republicana del Ecuador.
En este marco, la
posibilidad planteada de la creación de un nuevo nivel de organización
territorial, la “región autónoma”, así denominada en la Constitución de la República,
pero limitada a solo ‘región” en la legislación secundaria (COOTAD), al margen
de que en el tiempo de vigencia de la Carta Fundamental no se haya iniciado ningún
proceso, habilita el camino para que se discuta la categoría de derecho constitucional
y derecho político de la forma de Estado, porque, de concretarse el nuevo nivel
territorial diseñado de manera general en el texto constitucional dará paso al gobierno
autónomo descentralizado regional, titular de un paquete importante de competencias
exclusivas y descentralizadas, que incidirá en la declaración de “estado unitario”
que contiene la Constitución, en su primer artículo, pues la realidad superará
la declaración que se ha mantenido en el texto constitucional más por tradición
que porque refleje la cambiante realidad de nuestra sociedad.
La posibilidad de que
se den pasos seguros hacia la conformación de regiones autónomas a través del
único mecanismo que queda vigente en la Constitución, después de las Enmiendas
del 2015, el voluntario, sumado a otros elementos que subyacen, abierta o
solapadamente, como el requerimiento para iniciar el proceso que está
condicionado a la voluntad de las autoridades del gobierno provincial, o la
oposición de los líderes de los principales gobiernos autónomos
descentralizados provinciales como Pichincha y Guayas, afectados además por
opciones más ciertas como son la conformación de los distritos metropolitanos
autónomos (o la conclusión del proceso, en el caso de Quito) vuelve una opción
cada vez más remota, siquiera para el inicio mismo del proceso.
Esta realidad debe
conducir a los líderes políticos involucrados y a la sociedad misma, a incluir
en la agenda de temas prioritarios, la discusión sobre la necesidad de modificar
el contenido constitucional del Título V, de la organización territorial, para proponer
reformas que viabilicen el proceso regional, por ejemplo, que permita la posibilidad
de regiones uniprovinciales, la eliminación de la provincia como nivel de gobierno,
la revisión del sistema nacional de competencias, depurando las posibles
superposiciones, y la asignación de mecanismos de generación de recursos
propios, lo cual permitiría optimizar el catálogo de competencias que prevé la
Constitución, fusionando en un solo nivel, las competencias que actualmente
contempla para dos niveles regional y provincial. Esto, además de eliminar
superposiciones como las reiteraciones de competencias exclusivas en todos los
gobiernos autónomos descentralizados, y racionalizar el catálogo competencial,
permitirá liberar recursos, optimizándolos a favor de un solo nivel, el
regional. Pasa también por la necesidad de mejorar, de modo claro, la fuente de
recursos para el nivel regional, construyendo un sistema de asignación,
exclusivo para la región, en función de las competencias que asume, cuyo
catálogo debe ser ampliado.
Parte de esa
reformulación necesaria, desde las normas constitucionales, tiene que explorar
la posibilidad de asignar, desde la misma Constitución, el ejercicio de potestad
tributaria, como una manera de marcar real diferencia en el grado de autonomía,
a favor del GAD regional, dejando de lado la figura de “impuestos transferidos”
que se incluyó en el COOTAD y que únicamente permite la entrega recursos de
unos impuestos marginales, que no tienen mayor significación económica y que
vuelve casi inoficioso que se le reconozca lo que el legislador denominó
“facultad tributaria”.
Apostar a la región
autónoma, implica impulsar y profundizar la descentralización, y fortalecer la
autonomía en lo político y territorial, restándole contenidos a propuestas
impulsadas por el gobierno central que hasta ahora, ha creído más en la
desconcentración que en la descentralización. En esta línea, del modelo desconcentrado
implementado, su infraestructura, bienes y talento humano pasarían al gobierno
autónomo descentralizado regional, con un significativo ahorro y racionalización
de recursos materiales y económicos de trascendental importancia.
Es necesario dejar en
claro y reiterar que mantener los cuatro niveles territoriales y cuatro niveles
de gobiernos autónomos descentralizados, con diferencias entre ellos imperceptibles,
sin contar con los regímenes especiales, es definitivamente inviable y lo será
más si no se reduce de modo significativo la dependencia casi total de al menos
dos niveles, provincial y parroquial rural, de las transferencias de los
recursos del presupuesto general del Estado.
Finalmente, si se cree
en la región como nivel territorial idóneo para un nuevo nivel de gobierno, con
mayor autonomía, generadora de otros polos de desarrollo, insisto que debe ello
reflejarse en herramientas que les diferencia de los demás niveles de gobiernos
subnacionales, por ejemplo, a través del reconocimiento real de la facultad de
legislación, expresamente reconocida como tal por el propio texto
constitucional.
Ello se convertiría en un real incentivo para la conformación de las regiones autónomas como escenario territorial de un verdadero nivel de gobierno, depositario de mayor autonomía, la política y territorial. Claro que para esto, incluso la estructura del gobierno regional debe cambiar, con un ejecutivo y un legislativo independientes. Para esto es también necesaria una reforma constitucional que consagre los contenidos enunciados. Este rediseño colocaría al tradicional Estado unitario en un Estado compuesto o complejo, en la línea de los razonamientos de Barrios, pues a más de romper el monopolio de producción legislativa, generaría una bisegmentación real, por la presencia de dos verdaderos niveles de gobierno, ambos con potestad de legislación.
Bibliografía
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(2008). Constitución de la Republica del Ecuador.
Suing Nagua, J. (2016).
La región autónoma y el gobierno regional autónomo en la nueva estructura
del Estado ecuatoriano. Quito.
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