Participación ciudadana institucionalizada y organizaciones civiles en Brasil: articulaciones horizontales y verticales en la política de asistencia social.
Felipe J Hevia.
América Latina en busca
de mejorar y modernizar su forma democrática ha implementado una serie de
instancias de participación ciudadana, con mecanismos de democracia directa
como referéndums, iniciativa legislativa popular y revocación del mandato, e
instancias públicas de consulta y deliberación, como consejos consultivos y diversos
comités con presencia ciudadana. En toda la región, se han multiplicado y diversificado
los espacios de consulta, deliberación, concertación local y participación.
El artículo en efecto
muestra el impacto de los órganos institucionales de participación en las
articulaciones entre diversas organizaciones sociales y civiles en Brasil.
Dentro de los factores
que han contribuido a ese proceso encontramos, en primer lugar, las reformas descentralizadoras,
que contribuyen a que el municipio se transforme en un auténtico órgano de
gobierno con capacidad ejecutiva y reguladora, y con órganos legislativos autónomos,
y en segundo lugar, las configuraciones históricas singulares de la sociedad
civil brasileña y su impulso prodemocrático, que lucho contra la dictadura, y dio
pie a la creación de un partido político con nuevas dinámicas de relación con
los movimientos sociales, en reformas para la incorporación de la participación.
De lo visto en la
experiencia brasileña de asistencia social, el diseño institucional es necesario,
pero no suficiente para el desarrollo de las estancias gubernamentales; y la
participación ciudadana es una estrategia efectiva para fomentar el
asociativismo en nuestros países.
Resulta incorrecto
afirmar que el éxito o fracaso de las articulaciones horizontales y verticales
de un territorio dependen sólo del diseño institucional. Desde una perspectiva centrada
en el actor, resulta claro que el factor clave es la capacidad de agencia de
los actores sociales, las posibilidades que tienen diversos actores y sujetos
para organizarse, movilizar recursos y defender posiciones e intereses. Son
diversos actores y colectivos sociales, gubernamentales, políticos y sociales,
los que construyen las reglas del juego, y actúan bajo esas reglas
En este sentido, para
el caso brasileño es importante analizar la configuración e historicidad de los
actores sociales involucrados como las dinámicas históricas y culturales de la
relación entre sociedad y gobiernos. Es evidente que el desarrollo histórico de
la sociedad civil en Brasil, y la transición política a la que se enfrentó ese país,
explican en buena parte la disposición de la clase política para abrir espacios
de participación. De manera esquemática, en Brasil es notoria la ausencia
histórica de políticas sociales inclusivas hasta bien entrado el siglo XX,
donde comienzan a verse procesos acelerados de implementación de políticas públicas.
Estas políticas inclusivas se fortalecieron por medio de la ciudadanía
restringida a los trabajadores formales, y no se detienen ni siquiera en la
etapa dictatorial.
Con los procesos de
democratización de los años 1980, estas políticas se fortalecieron hasta el
punto de quedar plasmadas en la Constitución, donde existe un claro mandato
hacia la creación de políticas sociales universales, que se van ejecutando por
medio de la construcción de sistemas únicos y participativos análogos al
sistema único de salud. En este proceso, las dinámicas de relación
sociedad-Estado pasaron de una ausencia total del Estado de Bienestar a una
presencia cada vez más marcada de las agencias estatales de bienestar dentro
del país; esto, además, provocó innovaciones dentro del desarrollo de las
políticas específicas que impactó el desarrollo de las organizaciones sociales
y civiles
Nuevas estructuras y redes de
gobernanza.
Antonio Natera Peral.
Aunque la idea de gobernanza
se utiliza de distintas maneras y adquiere múltiples significados hay, un
acuerdo básico acerca de que se refiere a la puesta en práctica de estilos de
gobernar en los que se han difuminado los límites privadas, asociaciones
profesionales y de voluntariado, sindicatos, movimientos ecologistas, etc.
En la actualidad, el
concepto de gobernanza alude a un nuevo estilo de gobierno, caracterizado por
un mayor grado de cooperación y por la interacción del Estado y los actores no
estatales en el interior de redes de decisión mixtas entre lo público y lo
privado. La gobernanza no se caracteriza por la jerarquía, sino por la
interacción de actores corporativos autónomos y por redes entre organizaciones.
Así pues, la gobernanza se refiere a las estructuras y procesos mediante los
cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de intercambio,
coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas democráticos.
La aparición de la
gobernanza como tema de interés, también ha llevado a identificar factores de
transformación del Estado, por citar algunos:
- El Estado ha dejado de tener el monopolio sobre los conocimientos y sobre los recursos económicos e institucionales necesarios para gobernar.
- Mayor eficiencia en la producción de servicios públicos para reducir el gasto público.
- La globalización.
- La convergencia de tres atributos clave del cambio social: complejidad, velocidad y diversidad, que ha incidido en trasformaciones significativas en la naturaleza de las políticas públicas.
- El incremento de la complejidad y la fragmentación de las estructuras políticas y administrativas.
Todos estos factores de
transformación de las estructuras estatales que se acaban de mencionar no deben
interpretarse necesariamente como debilidad
del Estado, ya que éste sigue siendo el vehículo esencial en la persecución del
interés común de la sociedad. En realidad, lo que estamos presenciando es una
transformación del Estado para adaptarse eficazmente a los nuevos retos del
siglo XXI.
La gobernanza no
implica el fin o el declive del Estado, ya que su papel sigue siendo crucial
como una estructura fijadora de fines y de coaliciones, aunque en buena medida
lo haya perdido como estructura de implementación.
La fortaleza del Estado
ha pasado, pues, a caracterizarse por su contingencia al no depender tanto de
su tamaño o de su grado de presencia en la sociedad ni vincularse a una idea
estática de soberanía, sino a basarse en mayor medida en sus capacidades
negociadoras y unificadoras para lidiar con el entorno.
El liderazgo público
puede erigirse en un factor clave, en ocasiones imprescindible, para el
desarrollo exitoso en términos de eficacia y estabilidad. Y ello debido a las
funciones esenciales que los líderes pueden llegar a desempeñar. En primer
lugar, los líderes cumplen la función básica de proporcionar rumbo, impulso o dirección
a las estructuras de gobernanza. En segundo lugar, los líderes cumplen un papel
destacado en los procesos de comunicación política. En tercer lugar, también
los líderes pueden canalizar, agregar o representar de forma directa tanto demandas
como intereses sociales, función ésta que se deriva de la naturaleza colectiva
del liderazgo. Por último, cumplen asimismo una función de legitimación de las
nuevas formas de gobernanza.
La cooperación entre el
Estado y la sociedad civil, entre autoridades y actores privados para la
formulación de políticas, puede llevarse a cabo de múltiples maneras. Se pueden
destacar, en principio, dos mecanismos generales de interacción basados en la
cooperación entre actores públicos y privados
Se pueden destacar tres
características definitorias de las redes de gobernanza: la ausencia de un
único centro decisor que determine los procesos de adopción de decisiones de
forma monopolística o exclusiva; la interdependencia entre los actores y la
tendencia a determinar procesos y alcanzar resultados de forma relacional, y la
existencia de interacciones con un grado aceptable de estabilidad. Con
independencia de estos rasgos básicos, las redes de gobernanza presentan muchas
posibilidades de configuración interna, dependiendo de diferentes factores.
Se pueden proponer
siete tipos de relaciones de cooperación entre actores públicos y privados, los
cuales se corresponden con otros tantos tipos de redes: relaciones formales (de
autoridad), relaciones coercitivas, relaciones utilitarias, relaciones
clientelares, relaciones articuladas en torno a una coalición, relaciones
basadas en la cooptación y relaciones basadas en vínculos personales.
La gobernanza excede,
pues, la idea de “gobierno” en sentido estricto, ya que la acción de gobernar
no sólo se restringe a la organización municipal, sino que se extiende a otros
actores públicos, privados, individuales o institucionales: los ciudadanos
individualmente considerados, el sector empresarial, el sector voluntario, los
medios de comunicación social, niveles superiores gubernamentales o
parlamentarios y otras entidades locales.
También, debe
destacarse que aun cuando los responsables públicos y/o líderes desarrollen las
tareas apropiadas correspondientes a la coordinación, guía e integración de
redes, los sistemas de gobernanza pueden fracasar debido a las tensiones y los
problemas con las organizaciones de la sociedad civil. En este sentido, los
errores de los dirigentes, las diferencias de escala temporal y de horizontes
entre los principales asociados y la gravedad de los conflictos sociales que
tengan que enfrentar, pueden poner las bases del fracaso de la gobernanza.
El artículo realizo una
clarificación y una sistematización de los rasgos fundamentales de la
gobernanza, como una nueva forma de entender las relaciones entre el Estado y
la sociedad en el marco de las transformaciones estatales de las últimas
décadas. Como condicionantes específicos para el éxito de la gobernanza se
alude al capital social y al liderazgo público.
Bibliografía
J Hevia, F. (2011). Participación ciudadana
institucionalizada y organizaciones civiles en Brasil: articulaciones
horizontales y verticales en la política de asistencia social. Revista de
Estudios Sociales [En línea] . Obtenido de ttp://journals.openedition.org/revestudsoc/11012
Natera Peral, A. (2005). Nuevas estructuras y redes de
gobernanza. Revista Mexicana de Sociología 64.
Skocpol, T. (1992). Protecting Soldiers and Mothers:
The.
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