BIG DATA | HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN | PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA

 

Mapa Conceptual: artículo BIG DATA escrito por Amoroso Fernández, Yarina; Costales Ferrer, Dévorah.

Planeación participativa: herramientas para el desarrollo local en comunidades rurales.

Fernando Korstanje.

La globalización está generando una desprotección social y una identificación local que se expresan en nuevas demandas a las instituciones locales, las cuales se ven abocadas a reformular sus funciones y a buscar mecanismos de articulación con los otros niveles de la administración pública y con los agentes sociales. Desde la aceptación de la inevitabilidad del modelo de globalización capitalista y de la consiguiente competencia entre ciudades, la administración pública local se ve enfrentada al reto de compatibilizar la promoción del crecimiento económico y la amortiguación de los problemas de exclusión social y de inseguridad ciudadana.

La fórmula más extendida y dominante de enfrentar este reto es la planificación estratégica. En efecto, todas las ciudades con pretensiones de inserción en la red global han acometido importantes actuaciones estratégicas para reestructurar sus espacios, con el fin de responder a las demandas de una economía globalizada y competitiva, y para favorecer la localización en ellas de las funciones que les otorguen un papel en ese sistema regional e internacional de ciudades. Un proceso de desarrollo donde la conceptualización/ideología de la globalización promueve la aplicación de planes estratégicos que, paralelamente, mitiguen las consecuencias sociales negativas.

Planeación Estratégica

La planificación estratégica aparece como punto intermedio entre la planificación tradicional, por un lado, y las iniciativas puntuales de tipo económico privado, sean de origen local o internacional, por otro. Vendría a responder a la detección de cinco retos principales, que desglosan los dos grandes retos: aumento de la competitividad de la ciudad y mitigación de los efectos sociales negativos, a los cuales se ven abocados los gobiernos locales. Estos desafíos se refieren a una nueva articulación económica competitiva, infraestructura urbana, "calidad de vida", integración social y gobernabilidad, aunque en la práctica todos ellos se supediten al objetivo dominante de competitividad en el marco de una economía global.

Según estos Jordi Borja y Manuel Castells, podemos concebir la planificación estratégica como una planificación integral para el desarrollo económico y social de un territorio, para lo cual se parte de un análisis/diagnóstico de la situación, se propone un modelo deseado de territorio y se fijan objetivos a través de un sistema de participación. El plan señala las líneas claves de actuación, fomenta la acción conjunta y consensuada de los principales agentes económicos y políticos y trata de conseguir la adhesión de la ciudadanía y de los agentes institucionales, económicos y sociales. Además, procura la proyección externa de la ciudad y de su modelo de futuro. Para todo ello se estructuran ciertas formas organizativas más o menos colegiadas y el desarrollo de mecanismos comunicacionales y de marketing (Borja y Castells, 1997:166). La planificación estratégica es consensuada o concertada, elabora estrategias o programas complejos y proyectos viables, anima a la participación de la población y, generalmente, conlleva la reforma de la propia administración que lo promueve. Permite combinar objetivos deseables con oportunidades puntuales, organiza lobbies ciudadanos para reivindicar competencias, recursos o actuaciones favorables de los poderes del Estado, y promueve la autoestima de la población y una imagen positiva de la ciudad y de su gobierno local.

a)    La intervención pública: cambios en el papel planificador de la administración local.

La planificación estratégica urbana se constata que la Administración Pública y, en particular, la Administración Local, hacen una apuesta explícita por una planificación de carácter global: económica, social, cultural y territorial. Puede parecer una consideración obvia a primera vista, pero no lo es tanto si recordamos que hasta hace relativamente poco se producía un dominio casi exclusivo de la planificación sectorial y del planeamiento territorial, cuya figura primordial lo constituyen los planes generales de ordenación urbana.

La Administración Local asume un nuevo papel protagonista en el desarrollo local, desempeñando un rol básico articulador‐promotor de actores y esfuerzos institucionales, económicos y sociales que contribuyan al desarrollo. Pero este cambio de papel respecto a la planificación tradicional urbana, aun suponiendo un salto sustancial que debe ser resaltado, incluye otro rasgo básico relevante. La cuestión principal no se refiere a tal función. Lo fundamental radica en determinar qué fuerzas, es decir, qué actores son los que intervienen, con qué capacidad de acción, en qué momentos del proceso y cómo se legitiman las decisiones. Un asunto ineludible si no olvidamos que las comunidades locales se hallan estructuradas por una diversidad jerárquica de actores en conflicto, y con una capacidad dispar de acción en defensa de sus respectivos intereses.

b)   Perspectiva empresarial

Otra característica básica de la planificación estratégica lo constituye la gestión flexible, diversificada, asumida por varios de los afectados, que caracteriza a la organización empresarial moderna. La planificación estratégica se entiende como producción, gestión eficaz y éxito competitivo, pero aplicadas ahora al desarrollo local de las ciudades. Se maneja una concepción global y articulada de la ciudad, al modo de una empresa, que debe desarrollar ventajas económicas comparativas respecto a otras ciudades, de modo que se consiga la integración competitiva del territorio en el mercado global. Bajo esta perspectiva empresarial moderna de la planificación estratégica, no resulta extraño que las acciones se concentren en inversiones en capital, información, conocimiento y cualificación del capital humano.

Pero dado que la ciudad no es una empresa y que se halla constituida por un conjunto de actores en interacción y en conflicto, el papel protagonista de la Administración se ha de centrar en la promoción del consenso, en la dirección y gestión colegiada, en la minimización de los conflictos inherentes a las relaciones e intereses de los actores. De este modo, la apelación al consenso y al cambio en las formas de gestión de la Administración Pública se convierte, en la práctica, en un instrumento de dominación de los agentes económicos hegemónicos frente a la protesta o el malestar de los sectores sociales afectados por el modelo productivo.

c)    La publicidad y el discurso dominante

Las técnicas de publicidad y de marketing sirven para aumentar el control comunicativo, para facilitar la dominación simbólica a través de mensajes impactantes sobre el desarrollo local. Por ello, es fácil entender que entre las ideas que se transmiten en las campañas publicitarias, ocupe un lugar principal el discurso ideológico de la inevitabilidad de la globalización y la consiguiente competencia entre territorios, así como la adhesión ineludible a valores productivistas y mercantilizadores. De este modo, lo que es un discurso ideológico al servicio de un modelo productivo neoliberal, que beneficia exclusivamente a ciertos agentes económicos y a ciertos territorios, se transmite como el único modelo de desarrollo viable y racionalmente irrefutable.

d)   Consenso versus participación

La gestión de los programas o de los proyectos estratégicos se asume como una obligación pública que requiere en cada caso de formas específicas, y que comporta la cooperación con otros actores públicos y privados. A este respecto, parece claro que el consenso mitiga la incertidumbre y las probabilidades de fracaso de los planes y que facilita la confluencia sinérgica de iniciativas públicas y privadas. También es cierto que racionaliza y compromete en la planificación a los agentes económicos. Pero parece obviar un hecho fundamental de la interacción social: la diversidad de intereses y la conflictividad entre estrategias de mercado, intereses de las multinacionales, organizaciones y grupos sociales, partidos políticos y poderes públicos de las diferentes administraciones, etc. Por ello, en los casos donde se ha producido una participación significativa de la población, más que de consenso o concertación podemos hablar de pacto social entre una diversidad de sujetos, ya que la idea de pacto hace referencia a líneas y actores en conflicto, pero abocados a la consecución de acuerdos en función de las capacidades particulares de negociación.

e)    El desarrollo sostenible como retorica maquilladora

El desarrollo sostenible, se ha convertido en los últimos tiempos en un slogan al que no escapan ninguna de las propuestas de desarrollo, cualquiera que sea el ámbito de aplicación o el promotor que las impulse. También la planificación estratégica recoge este discurso y lo coloca como objetivo prioritario.

El concepto de sostenibilidad no es aplicable exclusivamente a los factores naturales, al medio ambiente físico, sino que incluye también integración social, reducción del desempleo y la pobreza, acceso a la vivienda y los servicios, inclusión social. En este sentido, la planificación estratégica, aunque a nivel retórico se plantea tales objetivos, tiende generalmente a negarlos mediante las políticas que exaltan la competitividad, la fragmentación y la exclusión social. Y todo ello avalado por la noción de desarrollo sostenible, que se concibe en el marco del discurso económico clásico, de modo que no sólo se abstrae de las dimensiones y de las consecuencias naturales, sino también de las sociales.

Otros enfoques y practicas: Planificación estratégica.

En general, se pueden agrupar como un conjunto de ideas y prácticas de desarrollo local, impulsadas por entidades públicas y sociales, que coinciden con la planificación estratégica en reconocer el papel de los gobiernos locales como sujetos activos del desarrollo local integral. Se enfatiza la capacidad de planificar y gestionar por parte de la ciudadanía, y se procura la organización de los sectores excluidos como una fuerza social y económica estratégica.

En este tipo de planificación se subraya el aspecto de extensión o profundización de la democracia, en términos políticos y económicos. Como elementos característicos se distinguen la construcción de espacios de participación popular en la gestión local, en el ejercicio de una ciudadanía activa y en el control sobre la Administración Pública, con la vista puesta en la construcción de una nueva cultura política y ecológica.

Para ello, no se establece un modelo de desarrollo determinado y un sistema de representación pública concreto. Más bien se aplican metodologías que impulsan la implicación activa de los ciudadanos, el pacto entre actores que defienden intereses dispares, y la construcción colectiva del conocimiento, la planificación y la ejecución de lo acordado.

Podemos sintetizarlo en la idea de que la complejidad de la realidad social no permite pronosticar resultados con certeza ni elaborar modelos de desarrollo definitivos. Se puede proponer un modelo provisional de futuro de la región o de la ciudad, y establecer líneas estratégicas de actuación y proyectos que las materialicen, pero resulta imposible contar con seguridades respecto al proceso, los resultados y los efectos no deseados. Sin embargo, la complejidad y la incertidumbre se convierten en retos apasionantes que nos conducen a implicarnos en procesos creativos y alternativos.

Por ello mismo, no queremos ni creemos conveniente dar recetas, sino abrir caminos de reflexión y acción, que permitan construir respuestas alternativas a las lógicas de planificación dominantes. No planteamos un modelo o diseño completo que garantice la justicia y la equidad, sino algunas propuestas que facilitan la consecución de esos objetivos a través de la planificación participativa en el desarrollo local.

 

Bibliografía

De la Torre Pillajo, G. N. (2014). Propuesta de articulación multinivel de los instrumentos de planificación a partir de las metodologías ART/PNUD y SENPLADES, Tesis previa a la obtención del título de Magister en Desarrollo Regional y Planificación Territorial. Quito, Pichincha, Ecuador.

Pauta Calle, F. (2013). Ordenación Territorial y Urbanística: Un camino para su aplicación en el Ecuador. Cuenca: Universidad de Cuenca.

Suing Nagua, J. (2016). La región autónoma y el gobierno regional autónomo en la nueva estructura del Estado ecuatoriano. Quito.

 

 

Arbol de Problemas: artículo Herramientas para planificar el desarrollo: un Sistema de Información Territorial con enfoque de cadena de valor de Nora Lis Cavuoto.

Ensayo critico: documento de la CEPAL Las estrategias de participación ciudadana en los procesos de planificación multiescalar.

La planificación multiescalar participativa está estrechamente vinculada a los modelos de gobernanza a los que se hace referencia en la actualidad. La gobernanza reclama hoy la articulación entre diversos tipos de agentes, el diálogo y los acuerdos como prácticas democráticas y la posibilidad de generar pactos que por su propia naturaleza política, acuerden visiones de conjunto acerca del modelo de sociedad que se quiere consolidar.

Es en ese sentido que ha tomado fuerza el concepto de gobernanza multiescalar, que la Unión Europea define como “la acción coordinada de la unión, los Estados miembros y los entes regionales y locales, basada en la asociación y destinada a elaborar y aplicar las políticas de la Unión”

En ese marco, la coordinación entre niveles asume un rol distintivo. Por lo tanto, la planificación multiescalar es entendida como expresión de objetivos, estrategias y o prioridades que se desarrollan entre niveles del Estado, bajo la lógica de una coordinación y articulación coherente, alineada e integral.

La posibilidad de diálogo entre diversos agentes que representan posiciones de poder variables es un componente fundamental en procesos democráticos para lograr cambios estructurales y construir sociedades que garanticen derechos humanos y calidad de vida.

El concepto de ciudadanía es multitemático pero contiene al menos cuatro elementos clave.

En primer lugar, el concepto de ciudadanía se relaciona al de soberanía. La soberanía radica en el pueblo de una nación y por lo tanto es su portadora. Esto quiere decir que la ciudadanía es el núcleo de la sociedad y de la comunidad política. Este atributo significa que la ciudadanía es el único ente que tiene la legitimidad de elegir a sus gobernantes. Cada vez que los ciudadanos ejercen su derecho a voto en una elección determinada, delegan el ejercicio de la soberanía en sus representantes, quienes de acuerdo a la constitución deben trabajar por el bien común de la sociedad.

En segundo lugar, el concepto de ciudadanía reconoce que los y las ciudadanos son iguales frente a la Ley y por lo tanto deben recibir el mismo trato, independiente de su condición económica, social, cultural, territorial, entre otras.

En tercer lugar, el concepto de ciudadanía remite a la calidad de sujetos de derecho frente al Estado. Un aspecto fundamental de la teoría política es que aquello que es un derecho para la ciudadanía se constituye en una obligación para el Estado y, por lo tanto, éste debe procurar los recursos humanos y económicos necesarios para otorgar las condiciones mínimas que permitan concretar la satisfacción de estos derechos. Bajo este enfoque, el Estado debe velar por garantizar las condiciones para que la ciudadanía pueda ejercer sus derechos, desde los civiles y políticos hasta los económicos, sociales y culturales.

En cuarto lugar, pero no por eso menos importante, el concepto de ciudadanía se relaciona con el de participación, en el sentido que si la ciudadanía es la soberana, por lo tanto, es la llamada a ser parte de la toma de decisiones, lo cual se realiza a través de las instituciones democráticas.

El espacio público necesita protagonistas y líderes convencidos de la relación directa entre el bienestar colectivo e individual. El espacio público tiene que ser apropiado por las personas y sus formas de organización para lograr ser parte del debate y la toma de decisiones sobre los asuntos públicos. La instancia en la cual se generan procesos de planificación es uno de los espacios donde convergen diferentes actores para abordar asuntos públicos.

Toda estrategia de participación ciudadana en un proceso de planificación debe enmarcarse en un conjunto de principios, los cuales proveen una orientación estratégica al momento de tomar definiciones metodológicas sobre cómo organizar el proceso de participación.

Estos principios son los de:

1.    Principio de transparencia y acceso a la información.

2.    Voluntariedad.

3.    No exclusión.

4.    Equidad.

5.    Reconocimiento y respeto por la diversidad.

6.    Receptividad.

La participación ciudadana puede darse con distintos niveles de involucramiento de la ciudadanía y el grado de influencia que tienen las opiniones y propuestas ciudadanas en la toma de decisión respecto del asunto público que se trate.

Este manual propone distinguir los siguientes niveles:

1.    Nivel informativo.

2.    Nivel consultivo.

3.    Nivel decisorio.

4.    Nivel cogestión.

La planificación multiescalar, al entenderse como un instrumento de la gobernanza multiescalar asume los siguientes principios:

§  El principio de subsidiaridad entre niveles del Estado, entendida como la acción de situar las decisiones en el nivel más eficaz y próximo posible a los ciudadanos.

§  La asociación flexible y cooperación horizontal entre territorios, para la generación de iniciativas propias para problemas que pueden ser comunes.

§  El enfoque integrado para enfrentar los problemas territoriales, para romper con la resolución de problemas de manera sectorializada.

§  La interdependencia territorial asumida como el enfoque de resolución de desafíos que no solo se limitan a las fronteras administrativas formales.

§  La planificación multiescalar deberá construirse a partir de instancias participativas.

Los ciudadanos son soberanos que a través de la democracia representativa y a través de mecanismos de democracia semi-directa, se involucran en las decisiones que están relacionadas a problemas públicos.

Los países de la región han tomado en consideración (con distintos niveles de compromiso) la importancia de escuchar la voz de la gente. El desafío es cómo hacer que esa participación ciudadana pueda incidir en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas.

Para que esa planificación multiescalar participativa pueda ser realidad en los países de la región, deben darse condiciones mínimas:

§  Los espacios territoriales deben poder trascender las tradicionales divisiones político-administrativas. A veces se requiere subdividir un territorio de acuerdo con las diversidades económicas, sociales, culturales que se presentan en escalas inferiores. Por ejemplo, territorios rurales pueden requerir un proceso distinto al de territorios urbanos del que forman parte en la división política-administrativa. En otras instancias, se requiere combinar divisiones político-administrativas para reconocer una historia y cultura común, compartir servicios y problemas.

§  La descentralización de competencias, las decisiones de qué y cuánto descentralizar en competencias dependerá del contexto, respetando el principio de subsidiariedad.

§  Una tercera condición es la descentralización de recursos financieros y humanos. Todo recorte territorial en que se quiera generar un proceso de planificación participativa requiere competencias, recursos económicos y personal capacitado para tal fin.

§  La cuarta condición es la disponibilidad de capacidades del personal técnico y político, encargado de estos procesos, para que puedan llevarlos adelante con rigurosidad.

§  Y por último, se debe fortalecer la práctica de generar, sistematizar y usar información de los propios territorios, para saber con qué se cuenta, hacia donde, por qué y para qué se requiere dirigir la atención hacia esa dirección y cuáles serán los mecanismos para monitorear la marcha de la planificación.